Artículo recibido: Octubre de 2011
Artículo Aprobado: Noviembre de 2011
La política pública se constituye en la forma en que el Estado, intenta solucionar las problemáticas sociales que se suscitan. Para ello en unos casos recurre al modelo tradicional de la política pública, en la cual el gobierno es el único actor decisorio; y en otros casos recurre a un modelo de gobernanza horizontal. La política pública ambiental, puede responder a uno u otro modelo, pero dado su carácter interdisciplinario, está ligada al modelo de desarrollo imperante y al contrato social suscrito. La política ambiental, entonces, en el marco del neoliberalismo responde a los postulados de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos públicos, y paralelamente, frente a propuestas alternativas como el “buen vivir” implica, una nueva relación hombre-naturaleza esta vez, no extractiva.
Palabras Clave.
Desarrollo, neoliberalismo, políticas públicas, medio ambiente.
Yeimi Alexandra Arias Soto.
Abogada. Estudiante de cuarto semestre de la
Maestría en Desarrollo
Universidad Pontificia Bolivariana.
yeimiarias@gmail.com
Environmental policies, neoliberalism and "good living"
Essay on the role of alternative development
Abstract
Public policy is in the way the state tries to solve the
social problems that arise. This in some cases resorted to the traditional
model of public policy in which the government is the only actor
decision-making, and in other cases uses a horizontal governance model.
Environmental public policy can respond to either model, but given its
interdisciplinary nature, is linked to development model and the social
contract signed. Environmental policy, then, in the face of neoliberalism meets
the tenets of efficiency and effectiveness in the management of public
resources, and in parallel, compared to alternative proposals as the "good
life" implies a new relationship between man and nature this time not
extractive.
Keywords.
Development, neoliberalism, public policy environment.
Presentación.
Este escrito, a modo de ensayo, pretende realizar un acercamiento a las
políticas públicas ambientales, sus vicisitudes y contradicciones en un modelo
de Estado neoliberal, pero que parecen encontrar asidero en las propuestas
alternativas al desarrollo como el “buen vivir”. Para ello primero realizaré un
breve planteamiento conceptual de lo que se entiende por políticas públicas en
un espectro general de análisis, para luego concretarme en lo que se refiere a
la política pública ambiental, realizando paralelamente un confrontación frente
al modelo neoliberal imperante. Finalmente plantearé las posibilidades y retos
que pueden propiciar las alternativas al desarrollo, precisamente el buen
vivir, frente a este tipo de políticas públicas.
Breve introducción a la política
pública
Desde el Estado “bienestar” o Estado “benefactor”, Las políticas públicas
se constituyen en el medio por excelencia que concreta la forma de accionar del
Estado. Existen, en este sentido, diferentes definiciones de lo que es la
política pública. En unos casos como la forma en que el Estado responde frente
a las demandas que la sociedad civil realiza ante él mismo, como órgano donde
está representado ese pacto social implícito; reflejo este, de la doctrina
contractualista del Estado, donde se encuentran pensadores como Hobbes, Roussea
y Locke. En otros casos se piensa la política pública como la forma, en que
desde la perspectiva del Gobierno, emergen unos problemas sociales que deben
ser resueltos a través de la acción estatal, siendo esta una posición de tipo
gerencialista o decisionista, en términos de Roth (2006), pues considera que es
el Estado quien debe identificar en qué momentos, espacios y maneras se encauza
la política pública.
Sin importar la posición que se adopte, es claro en el sentir de Vargas
(1999), como la política pública emerge de un problema social; el cual pasa a
constituirse en una “situación socialmente problemática” cuando una mayoría de
la sociedad, grupo de interés o poder, estima la necesario ubicarla en la agenda
pública. La agenda pública entonces, se considera como ese conjunto de “cuestiones
que los miembros de una comunidad perciben comúnmente como merecedoras de
atención” (Huenchuan, 2007: 28), y por esto, se construye con la participación
de diferentes actores: medios de comunicación, movimientos sociales, élites
económicas, organismos internacionales y hasta agentes individuales. Sin embargo,
dicha agenda pública, solo llega a constituirse en una agenda de gobierno,
cuando los organismos rectores del Estado deciden incluirlas en sus proyectos
gubernamentales, para posteriormente, estatuirlas como una política pública en
estricto sentido (Aguilar, 1996). Es por ello que en la mayoría de los casos,
la política pública responde al proyecto político del gobierno que está a la
cabeza.
Así las cosas, se puede afirmar a partir de una generalización práctica,
que la política pública se origina en un problema social, el cual se constituye
en una problemática social, que pasa a hacer parte de la agenda pública, para
luego establecerse en una agenda de gobierno. En el momento en que los gobiernos desarrollan
su agenda, puede hablarse de formulación de la política pública, la cual tendrá
que ser implementada, ejecutada y evaluada. Siendo este, un proceso determinado
por factores como el proyecto político dominante, las propuestas alternativas,
los recursos disponibles y fundamentalmente por las demandas sociales, en la
vía de la participación ciudadana.
La política
pública frente a la problemática ambiental.
La problemática ambiental, que se empieza a avizorar en las últimas
décadas, aproximadamente a partir de los años 50 del siglo XX (ver Agoglia,
2010), intenta ubicarse, sobre todo por el movimiento ambientalista, en la
agenda pública, como hecho de indiscutible tratamiento para los gobiernos, las
agencias internacionales y la sociedad civil. Vásquez Sánchez (S.F.), señala, como
la problemática ambiental ha evolucionado desde los conocidos
conservacionistas, asociados a la ecología profunda (cfr. Luc Ferry, 1992),
quienes consideran que el “hombre” debe ser aislado de las áreas de protección
natural, pues su accionar únicamente desequilibra los ecosistemas y posibilita
su destrucción; y ha llegado hasta los ambientalistas “sostenibles” que en el
sentir de Pierri (2001), reconocen unos límites para el accionar humano, pero
también estiman la necesidad de la extracción de recursos; planteando frente a
esta disyuntiva, la búsqueda de un equilibrio que garantice la sobrevivencia de
las generaciones futuras..
Es claro, para el caso de las políticas públicas ambientales, como la
definición de la “problemática”, vista netamente desde el conservacionismo o
desde el manejo de los recursos, es de suma importancia a la hora de establecer
qué tipo de políticas y de qué manera serán encaminadas. Ello tiene además una
relación intrínseca con el modelo de desarrollo que se quiere proyectar y con
el pacto o contrato que se ha positivizado en una Constitución. En tal sentido,
la Constitución colombiana, por ejemplo, a pesar de declarar un Estado social de derecho,
posibilita un proyecto de desarrollo neoliberal (ver Mejía Quintana, 2002), que
repercute en unas políticas públicas ambientales, dirigidas a la legitimación y
legalización del accionar extractivo a gran escala. Justifica por tanto, el
accionar de las grandes empresas, necesitadas de los recursos naturales del
país; que como en el caso de la gran minería, atacan el patrimonio más valioso
de los pueblos Latinoamericanos: los páramos, la selva y las comunidades
indígenas.
Lo anterior permite comprender, porque las políticas públicas
ambientales en el sentir de Rodríguez Becerra (S.F) pueden ser de dos especies.
De un lado se encuentra la política ambiental explícita, la cual se efectúa a
través de leyes, decretos, ordenanzas, resoluciones, o cualquier otro tipo de
documento oficial, donde expresamente se indica la intencionalidad de regular
un aspecto reconocido como medio-ambiental, como por ejemplo, asuntos
que versan sobre el manejo del agua, los suelos, el control de las emisiones
contaminantes, entre otros; ellos están directamente ligados al modelo de
desarrollo y al ideario político del gobierno a la cabeza, sin embargo no se
diluyen en el mismo cuerpo de la propuesta de desarrollo o del ideario político,
como si sucede con la política ambiental implícita. De otro lado está ubicada
la política pública ambiental implícita, que como se anotó se encuentra inmersa
o casi fusionada con el modelo desarrollo, y muy específicamente con su
perspectiva económica. Becerra (S.F) apunta como este tipo de política
ambiental se evidencia en los acuerdos multilaterales, pero también en
cualquier tipo de legislación económica, que termina por presionar los recursos
naturales disponibles, así como incide en las relaciones entre “el ser humano”
y los demás seres de la naturaleza (ver también Gligo, 1997).
En este punto, es importante recordar que el concepto de medio ambiente
no puede confundirse con el de ecología. La ecología es la ciencia que estudia
las relaciones entre los seres bióticos y abióticos de un ecosistema, sin
mayores consideraciones que las físicas y biológicas, y el medio ambiente es un
concepto que aunque creado con fines políticos (ver Federovsky, 2007), hace referencia a las
relaciones, transformaciones sociales y ecosistémicas que se dan a partir de la
relación del hombre con los demás seres de naturaleza. Es por ello que según Ángel
Maya (1996) el medio ambiente es un campo de análisis interdisciplinario, que
considera toda la plataforma instrumental (cultura) creada por el hombre. Dicha
precisión explica por qué la política pública ambiental, no se puede reducir a
los aspectos netamente ecológicos abordados por la política explícita referida,
sino también a un conglomerado de políticas económicas y sociales que influyen
en aspectos tanto físico-biológicos de los ecosistemas naturales, como en el
relacionamiento cultural del hombre con la naturaleza. Este relacionamiento,
entonces, dependiendo del ideario de desarrollo que lo sustente, puede,
considerar, por ejemplo, una relación basada en el consumo, para el caso
capitalista, o una relación fundada en el temor a dios materializado en el
poder y la sublimación de la naturaleza, como sucedió durante el Medioevo (cfr.
Gudynas, 2010).
Abordar la problemática ambiental desde la ecología como ciencia dura,
repercute en que la formulación de la política ambiental tenga un enfoque
básicamente tecnocrático. Son los técnicos de las administraciones públicas,
los que con base en procedimientos “científicos”, definen que clase de
políticas públicas ambientales deben expedirse y de qué manera van a ser
implementadas. Esto sucede particularmente con la política pública ambiental,
ya que la definición de la “problemática social” suele identificarse con la
ineficacia y la ineficiencia en el manejo de los recursos naturales; asunto
fundamental en la tesis neoliberal y en el modelo tradicional de la política
pública. Lo cual sugiere la necesidad de plantear políticas públicas que puedan
abordar racionalmente aspectos como el manejo del agua, o la productividad del
suelo; asuntos que parecieran poder solucionarse a través, por ejemplo, de un
modelo econométrico o por medio de la invención de semillas transgénicas (Ayestarán
Uriz, S.F).
Esta forma de plantear la política, implica excluir la participación de
la sociedad civil que utiliza, para los casos que refiero, las fuentes de agua
o los suelos productivos; sociedad civil conocedora de los ciclos climáticos e
hídricos de sus territorios. Esta posición de tipo gerencialista desconoce el papel de las comunidades como
gestoras de su propio desarrollo y como destinatarias del mismo, y en su lugar
da preponderancia a la acción gubernamental a través de una perspectiva
política: vertical, jerárquica y unidireccional. Vale decir que esta
sobreestimación de la eficiencia y la eficacia en la formulación de la política
ambiental y la subsecuente deslegitimación de la misma por la falta de
participación, es el reflejo de la tensión entre eficiencia y democracia, como
un problema estructural presente en toda Latinoamérica (Borges, 2001).
El modelo de gobernanza podría ser favorable para la política
ambiental, por lo menos en lo que a la participación de las comunidades
directamente afectadas por la problemática se refiere. Un problema apremiante en
materia ambiental puesto en la agenda pública, es la concesión de permisos ambientales
que responden en su mayoría a una política ambiental implícita, que favorece la
inversión extranjera. Permisos que obvian la participación de las poblaciones
asentadas en los territorios concedidos, o únicamente cumplen con el requisito
de consulta, que termina por configurarse con una simple recolección de firmas,
muchas veces presionadas por los mismos “líderes comunitarios” o por
situaciones tácitas, como la vulnerabilidad económica. Es en estos casos,
cuando se hace más apremiante un modelo de gobernanza donde: primero se
reconozca que el gobierno no es el único participe en las problemáticas
sociales que deben enfrentarse, segundo que estime la interdependencia entre la
sociedad civil y el Estado, ya no desde una mirada dialéctica (herencia
ilustrada) sino complementaria y cooperativa, y por último que de relevancia al
proceso deliberativo, como momento de construcción colectiva, más allá del
hecho de la votación: materialización de la participación representativa
(Uvalle Berrones, 2011).
Las políticas públicas ambientales tienen una
ligazón intrínseca con el modelo de desarrollo imperante. En términos de Esteva
(2009), el crecimiento económico que ha sido equiparado al desarrollo, según el
paradigma moderno occidental, y contemporáneamente reducido al neoliberalismo,
impone unas maneras de direccionar la política pública ambiental, en la
búsqueda de la maximización de utilidades, favorecida por la flexibilización
del control estatal y la consolidación de una sociedad civil pasiva y
deslegitimada por su presunta ignorancia técnica. Es por ello que:
para los gobiernos que han aplicado
las recetas anticrisis, [del proyecto neoliberal para América
Latina] el
tema ambiental es molesto y sólo se incorpora al debate cuando es un factor de
negociación en un acuerdo comercial bilateral o multilateral, o cuando
interfiere con la comercialización de un producto (Gligo, 1997: 56).
En el sentir de Beaufort (2005) las políticas públicas en materia ambiental que adoptan los países "en
desarrollo", pueden ser consideradas barreras no arancelarias para el
intercambio comercial por parte de "los países potencias", que
mediante tratados de libre comercio exigen que se extiendan patentes de plantas
y animales a favor de los monopolios de la biotecnología y promueven el saqueo
desaforado de los recursos naturales y la mercantilización de bienes que por su
naturaleza deben ser públicos. Pero también pueden ser diseñadas para ser
instrumentales al capital, como en el caso de las políticas públicas
pro-consumo de bienes y servicios; política ambiental implícita que genera una
atracción del capital extranjero y un aumento en la productividad nacional,
pero que a su vez implica una presión mayor sobre los recursos naturales y una
relación hombre naturaleza ontológicamente separada, pues de una lado se
encuentra el hombre como consumidor-depredador y en el otro la naturaleza como
objeto-depredado.
Política pública
ambiental y buen vivir.
La alternativa al desarrollo
“buen vivir”, se erige como una propuesta de origen indígena latinoamericano
previo a la colonización Europea, precisamente en comunidades como los Aymara,
los Quichua y los Mapuche, (Hernández, 2009). Ella pretende refundar los
principios del desarrollo occidental, (desarrollo fundado en la idea de crecimiento infinito, y en el antropocentrismo heredado de la ilustración) y en su
lugar ubica como centro de su propuesta
la relación hombre-naturaleza en términos de reciprocidad y complementariedad
(Cortez, 2010). Como bien señala Acosta (2008), ello quiere decir
que el hombre ontológicamente hace parte de la naturaleza, y por tanto
cualquier acción u omisión en la que incurra repercutirá en los ciclos
naturales en los que él también está inscrito.
Para el buen vivir entonces, el tema ambiental
pasa de ser una de las tantas dimensiones del desarrollo, para constituirse en
el eje que transversaliza todos los elementos de la vida. Comprende y asimila
que la interacción entre la cultura (plataforma instrumental creada por el ser
humano), y la naturaleza, es el proceso que da nacimiento, apertura y fin a la
existencia de las poblaciones. Y estima esa interacción, a partir de una lógica
axiológica, no extractiva y no propietaria. Por ello en las Constituciones ecuatoriana
y boliviana, donde se ha decidido acoger el buen vivir como proyecto de
sociedad, la naturaleza pasa de ser un recurso, para valorarse como ser dotado
de derechos (ver Gudynas, 2011).
Las políticas públicas ambientales, en el marco
del buen vivir, se convierten en las directrices más importantes que llevan a
la realidad ese ideario y/o contrato social. Primero porque su principio
fundamental reside en la relación armónica entre el ser humano y los demás
seres existentes. Relación, que como se anotó, ha degenerado en una forma
extractiva que destruye los ecosistemas. Y segundo porque al ser el tema
ambiental un asunto transversal para el buen vivir, implica un abordaje tanto
de la política ambiental explícita como implícita, lo cual quiere decir que los
asuntos económicos, sociales, culturales y políticos se entienden como parte de
la misma temática.
Esta alternativa al desarrollo, representa la
posibilidad de que las políticas públicas ambientales, pasen de ser el medio
para legitimar el accionar de las corporaciones, que extraen “recursos” naturales,
a la forma de garantizar una sostenibilidad consecuente entre discursos y
prácticas. Esa potencialidad se evidencia en la ruptura, del paradigma
antropocéntrico decimonónico, que implica el buen vivir, y en la visión
pluralista de su propuesta, la cual reconoce como imprescindible la participación
activa de todos los actores sociales, políticos y económicos para la
construcción de la política pública (muy al estilo de la nueva gobernanza),
como efectivamente sucedió en el año 2008 en Ecuador, cuando no sólo el
movimiento ambientalista, sino también el movimiento indígena, feminista,
socialista y los partidarios de la teología de la liberación lograron
establecer el buen vivir, como su nuevo pacto social y democrático.
Conclusión
Así las cosas, la política pública ambiental, se enfrenta a grandes
retos contemporáneos. El primero, lograr que se le considere, tanto en su
perspectiva explícita como implícita. Lo anterior, permitirá comprender y
abordar las problemáticas sociales desde una mirada integral e
interdisciplinaria, donde la complejidad, las tramas y bifurcaciones sociales
sean fundamentales, a la hora de plantear propuestas para el mejoramiento de la
calidad de vida de las comunidades. En segundo lugar, la política ambiental
deberá afrontar la crisis del paradigma tradicional de la política pública y
aprovechar las posibilidades que le ofrece el modelo de gobernanza. La
participación ciudadana y el proceso deliberativo son posibilidades que la
perspectiva horizontal de la gobernanza ofrece, en la vía de establecer la problemática
medioambiental desde la perspectiva de las comunidades, valorizando la
diversidad de sus prácticas y saberes. En tercer lugar, la política pública
ambiental en el marco del buen vivir, tendrá que fortalecerse teóricamente,
evitando los riesgos de caer en la misma dinámica de la perspectiva neoliberal-extractiva.
Pero también deberá afrontar el reto de ser implementada y evaluada, a partir
de los principios que el buen vivir predica.
A pesar de los retos que se avizoran, el buen vivir y también el modelo
de gobernanza, se perfilan como espacios para repensar la política pública ambiental,
considerando la relación entre el modelo de desarrollo neoliberal y la
problemática ambiental, pero a partir de estas alternativas que ofrecen nuevos
caminos para enfrentar la crisis.
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