Resumen: Este artículo está enmarcado en dos temáticas principales políticas: públicas y seguridad humana. Si bien estos temas implican significados y procesos diferentes, pueden encontrarse en conceptos como deliberación, participación y empoderamiento de los actores, ya que buscan instaurar un reconocimiento del ser humano como sujeto principal, tanto en la construcción de políticas publicas, como en la procura de su seguridad. La relación entre ambas concepciones permite lograr un análisis y formulación de políticas públicas de seguridad con un enfoque de seguridad humana, que potencie las respuestas ante los problemas que afectan la seguridad de las personas.
Palabras Claves: Seguridad humana, políticas públicas, empoderamiento, participación, políticas públicas de seguridad
Natalia
Cardona Berrío
Politóloga
Universidad
Nacional de Colombia.
Carolina
Sánchez HenAO
Ciencia Política,
estudiante octavo semestre
Universidad de
Antioquia
carosan-21@hotmail.com
Recibido: octubre de 2012 Evaluado: noviembre de 2012 Aceptado: Diciembre de 2012
Abstract
This article is framed on two main themes, namely,
public policy and human security, although these issues involve different
meanings and processes, can be found in concepts such as deliberation,
participation and empowerment of the actors, as they seek to establish a
recognition of being human as main subject, both in the formulation of public
policy, and in the pursuit of safety. The relationship between the two concepts
can achieve policy analysis and public security with a human security approach,
which enhances the answers to the problems that affect the safety of people.
Keywords
Human
security, public policy, empowerment, participation, public policy of security.
Introducción
Las demandas sociales son las que revelan los
problemas de una sociedad, la capacidad de respuesta de los sistemas políticos
se evidencia a través de la atención a estos requerimientos mediante el proceso
de elaboración de políticas públicas, éstas son entendidas como “el conjunto de
sucesivas respuestas del gobierno frente a situaciones consideradas socialmente
como problemáticas.” (Salazar Vargas, 1995: 30).
Dichas respuestas de los gobiernos, emprenden
un camino inicial hasta ser políticas
públicas, la manera como se llega a estas políticas, en este caso de seguridad,
son distintas tanto en la teoría como en la práctica; se parte en este articulo
de la idea problematizadora, según la cual en la practica se puede observar
como la construcción de políticas se da desde instancias institucionales con
poca participación de otros actores en este proceso, desvinculando a aquellos
que sufren la inseguridad directamente, este aislamiento de las políticas de
seguridad presupone que el diagnostico y la formulación del problema (busca la
comprensión del problema, de sus causas, de las conexiones de los factores de
riesgo) tengan un vacio y no generen respuestas acertadas que atiendan y
ataquen el problema que afecta la seguridad.
Por lo tanto, a través de este artículo
se presentan algunos postulados frente a los temas de las políticas
públicas y la seguridad humana, los cuales buscan instaurar un reconocimiento
del ser humano como sujeto principal. Si bien estos temas implican significados
y procesos diferentes, pueden encontrarse en conceptos como deliberación, participación
y empoderamiento; de esta manera se concibe que la relación entre ambas
concepciones puede llevar a pensar en un análisis y formulación de políticas públicas con un
enfoque de seguridad humana.
Algunas de las
consideraciones de este texto son puntos de partida o productos de las
discusiones dadas en las sesiones de encuentro del Semillero de Seguridad
Humana en Colombia, por esto la metodología de trabajo para este texto, está
referida a la revisión de varias de las reflexiones frente al tema realizadas en
el Semillero y la revisión de bibliografía acerca del análisis de políticas públicas
y seguridad humana que facilitan comprender como las discusiones que se han
dado alrededor de ambos conceptos permiten encontrar entre estos una relación y
ampliación de los postulados.
Inicialmente se
expondrán algunos paradigmas alrededor del tema de las políticas públicas, que
darán cuenta de cambios no sólo en la forma de concebir la naturaleza de las
políticas públicas, sino también de las formas de participación a que dan
lugar; seguidamente se hará una síntesis de algunos fundamentos políticos sobre
el tema de la seguridad para poder luego adentrarnos en la seguridad humana y
las políticas públicas, y así, posteriormente dar cuenta de los conceptos que
comporta cada una de las categorías analizadas y la relación existente entre
estos, como una forma que contribuye a la garantía de la seguridad humana.
Paradigmas alrededor del tema de las políticas públicas
Un recorrido
por diversos paradigmas que han sustentado el análisis de políticas públicas, permite
identificar una pugna generada entre éstos, la cual, además de algunas
diferencias ontológicas, epistemológicas y metodológicas, denota una forma de
llegar a un modelo teórico con construcción más participativa (Roth, 2007b), y
por tanto se podría afirmar que más humana, entendiendo por humana, a la
indagación por las necesidades del ser humano como tal, más allá de las
instituciones.
El paradigma
positivo desarrollado principalmente por Auguste Comte “considera que la ciencia
positiva puede ser utilizada no sólo para descubrir las leyes de la naturaleza
sino que permite también entender las actividades humanas” (Roth, 2007b:33); partiendo
del supuesto (ontológico) según el cual la realidad existe y puede ser conocida
mediante una investigación libre de valores, donde se piensa en una
investigación objetiva (epistemológico) que implica la comprobación empírica de
hipótesis mediante datos objetivos.
Posteriormente,
el pospositivismo también consideró que la realidad existe, pero a diferencia
de los planteamientos positivistas desarrollados por Comte, afirmó que no podía
ser conocida completamente debido a la multiplicidad de causas y efectos en los
fenómenos a investigar; en cuanto a la objetividad, planteó que debe ser el
ideal a seguir, para el cual se debe contar con “una comunidad científica
crítica que trabaja con el propósito de refutar las teorías propuestas por
otros pares[2],
o que se dedica a proponer, desde un paradigma alterno, otras explicaciones de
los hechos” (Roth, 2008: 72); el pospositivismo propone recurrir a métodos más
cualitativos -que los positivistas- en su metodología.
Luego de estas
dos posturas, surgió un paradigma conocido como Teoría Crítica, el cual
consideraba que la realidad sí existe, pero que en virtud de la presencia de
una multiplicidad de causas y efectos es imposible que sea totalmente
explicada; de igual forma considera que dada la carga valorativa que tienen los
investigadores, no es posible que se alcance la objetividad. La Teoría crítica
se caracteriza por estar comprometida con las transformaciones sociales, es
decir, aunque no sea plenamente conocida la realidad, mediante el trabajo
investigativo, si es posible realizar transformaciones en la sociedad.
Tabla 1: PARADIGMAS QUE SUSTENTAN EL TEMA DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
PARADIGMA
|
ONTOLOGÍA
|
EPISTEMOLOGÍA
|
METODOLOGÍA
|
Positivista
|
La realidad
existe, es objetiva y puede ser conocida.
|
El
investigador puede asumir una posición de objetividad frente a los hechos.
|
Comprobación
empírica de hipótesis mediante datos objetivos. Métodos cuantitativos.
|
Pos-positivista
|
La realidad
existe pero no puede ser conocida en su totalidad, debido a la multiplicidad
de causas.
|
La
objetividad como ideal a seguir, para lo cual se acude a una comunidad
científica crítica.
|
Se acude con
mayor frecuencia a métodos cualitativos.
|
Teoría crítica
|
La realidad
existe, pero no puede ser explicada completamente.
|
Dada la carga
valorativa de los investigadores no puede ser completamente objetiva.
|
Privilegia
métodos cualitativos para realizar transformaciones en la realidad.
|
Fuente: Elaboración propia a partir del texto:
“Enfoques y teorías para el análisis de las políticas públicas, cambio de la
acción pública y transformaciones del Estado”. Roth, André Noël (2007b). En:
Ensayos sobre políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado.
La importancia
de conocer los paradigmas es que al elegir alguno de estos se incide en la
identificación de problemas públicos y por ende en las soluciones que a estos
se den, puesto que optar por paradigmas más incluyentes, o por lo menos más
cercanos a la realidad social y con el propósito explicito de transformar las
dinámicas imperantes, puede constituirse en un buen punto de partida para el
análisis de las políticas públicas; sin embargo, es preciso recordar que los
paradigmas no necesariamente son excluyentes entre sí y que es posible retomar
ciertos elementos de cada uno para la investigación y análisis alrededor del
tema de las políticas públicas, el cual en Colombia tradicionalmente se ha
visto desde el positivismo .
Fundamentos políticos sobre el tema de la seguridad
En las
diferentes fundamentaciones filosófico-políticas que sustentan las concepciones
de seguridad también se puede denotar una pugna por los valores que prevalecen
en el abordaje de la seguridad y el sujeto principal de su actuación y en
consecuencia, por las políticas adoptadas para garantizarla, dentro de dichas
fundamentaciones se encuentran las ideologías políticas, principalmente las
liberales, las conservadoras y las teorías críticas (Angarita, 2011). Las
primeras se caracterizan, entre otras cosas, por priorizar la libertad frente
al orden y la seguridad, propender por la división de poderes y la laicidad del
Estado, defender la propiedad privada y considerar al individuo como centro de
su ideología, especialmente en lo atinente a la protección de su libertad; en
consecuencia las políticas de seguridad formuladas en el marco de una ideología
liberal estarán enfocadas en proteger las libertades civiles.
Opuestas a
estas posturas, se encuentran las ideologías conservadoras, las cuales procuran
conservar el orden establecido en un momento determinado, al considerarlo como
un hecho de Dios o de la naturaleza, de allí que prioricen el orden y la
seguridad frente a la libertad; igualmente, es usual encontrar dentro de las
ideologías conservadoras una preferencia por los Estados confesionales y por
poner por encima de las libertades individuales el orden al interior del
Estado.
Por último, es necesario
hacer referencia a una tercera clasificación de las ideologías políticas,
denominada: teorías críticas, éstas reúnen una serie de teorías que confluyen
en la importancia que se le da a la garantía de los derechos humanos y al
desarrollo social, como consecuencia del reconocimiento de otro tipo de
inseguridades diferentes a las tradicionales que se habían centrado en la
protección de las fronteras estatales y la disminución de conflictos bélicos;
la mayoría de éstas teorías surgieron posterior a la II Guerra Mundial y se han
centrado en las inseguridades que afectan al ser humano, donde tienen cabida
inseguridades de tipo ambiental, económico, social, siendo precisamente dentro de
esta postura donde se inscribe la seguridad humana que apunta a una visión de
la seguridad en sentido amplio y centrada en el individuo.
Seguridad humana
El enfoque de la seguridad
humana ha venido de una constante reflexión y objeción frente a la seguridad
limitada al Estado:
El concepto de seguridad se ha
interpretado en forma estrecha durante demasiado tiempo: en cuanto seguridad
del territorio contra la agresión externa, o como protección de los intereses
nacionales en la política exterior o como seguridad mundial frente a la amenaza
de un holocausto nuclear. La seguridad se ha relacionado más con el
Estado-nación que con la gente (PNUD, 1994: 25).
Desde esta concepción, a la
pregunta ¿Para quién es la seguridad?, la respuesta sería para el Estado, sus
instituciones y fronteras; quedando el individuo relegado, como parte de esta
seguridad pero sin seguridad específica, desconociendo los requerimientos y
especificidades que como ser humano posee.
Para responder
a esta necesidad surgió, como ya se mencionó, circunscrito en las teorías
críticas sobre la seguridad, el concepto
de seguridad humana, desarrollado de manera sistemática en 1994 con el informe
de desarrollo humano del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo), en este informe se hacía hincapié en la necesidad de restablecer
la mirada de la seguridad y por ello se plantea la seguridad humana como un
componente integral de los derechos que brinda el Estado, ésta se enfoca en el
individuo y pretende combatir las amenazas que desde distintos ordenes se
ciernen sobre él, mediante un enfoque multidimensional que comprende: la
Seguridad económica, la Seguridad alimentaria, la Seguridad en materia de
salud, la Seguridad ambiental, la Seguridad personal, la Seguridad de la comunidad
y la Seguridad política. Éstas son conocidas como las dimensiones de la
seguridad humana y es a través de la garantía de cada una de estas seguridades que
el individuo podrá concebir una seguridad plena.
Así entonces se plantea una definición de la seguridad
humana como:
(…) protección del núcleo vital
de todas las vidas humanas de forma que se mejoren las libertades humanas y la
realización de las personas. La seguridad humana significa proteger las libertades
fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida. Significa
proteger a las personas de situaciones y amenazas críticas (graves) y más
presentes (extendidas). Significa utilizar procesos que se basen en las
fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear sistemas políticos, sociales,
medioambientales, económicos, militares y culturales que, de forma conjunta,
aporten a las personas los fundamentos para la supervivencia, el sustento y la
dignidad (CSH: 2003: 4).
Se propone este nuevo enfoque más abierto y con mayor
capacidad de acogida hacia el individuo o ciudadano que es directa o
indirectamente afectado por diversas inseguridades.
Empoderamiento:
Sumado a esto, el concepto de seguridad humana plantea la seguridad no sólo
para el ser humano, sino del ser humano, es decir, una seguridad no impartida,
ni impuesta, sino desde el individuo a través de su propia capacidad, de ahí
que el concepto de la seguridad humana plantee principios como el
empoderamiento, donde advierte por la importancia de potenciar el individuo
para proveerse su propia seguridad.
El empoderamiento se refiere a las estrategias que
habilitan a las personas para sobreponerse a las situaciones difíciles. Implica
establecer medidas de “abajo hacia arriba” o ascendentes, con el fin de
desarrollar las capacidades en las personas y en las comunidades para que sean
artífices de su propio destino. “El empoderamiento no sólo habilita a las
personas para lograr el desarrollo de sus potencialidades, sino que también les
permite participar en el diseño y ejecución de las soluciones necesarias para
su seguridad humana y la de otras personas” (PNUD, 2011: 25).
Es a través de la potencialización del individuo y de la
participación en el diseño de soluciones para su seguridad humana, que este
concepto comparte categorías importantes con el concepto de políticas públicas.
Políticas
públicas
Por su parte el concepto de políticas públicas ha surgido
desde una conciencia del agotamiento o transformación de un modelo centrado en
el Estado como actor privilegiado, fenómeno que tal como lo explica Luis F. Aguilar
Villanueva, se ha dado tanto en la parte teórica como en la práctica; “donde el
ámbito estatal y el aparato gubernamental burocrático se desbordaban en
paralelo con la crecida del autoritarismo” (1999:16) esta crítica daba cuenta
del autoritarismo que sufrían algunos países latinoamericanos en los años 80s,
de donde se desprendía que las funciones del Estado se extralimitaban, logrando
con esto, por una lado, no resolver de manera precisa los problemas públicos
que se presentaban en la sociedad, y por el otro insolvencia fiscal dentro de
los Estados toda vez que no se priorizaban problemas y se actuaba sin
conocimiento de la realidad existente.
Fue la misma sociedad la que observó lo limitado del aparato
Estatal y con éste la incapacidad de los gobiernos de actuar con el contrapeso
de la democracia, así que:
La raíz de las decisiones equivocadas
del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la
misma estructura autoritaria del sistema político-administrativo, imponente,
incontenible, sin el contrapeso de las libertades económicas (redimensionamiento)
y políticas (democracia) de los ciudadanos
(Aguilar, 1999:16).
Con esta afirmación, Aguilar Villanueva sustenta la
importancia que tienen en el ámbito político las libertades y a su vez los
derechos, que abren espacio al ciudadano para que en el ejercicio y disfrute de
sus derechos posean una mayor participación en la construcción de decisiones del
gobierno.
Lo público:
Esta reflexión lleva a pensar a Aguilar en la necesidad de
gobernar por políticas públicas que no significa que todo quede resuelto, por
el contrario implica que las políticas públicas sean de calidad, esta
característica está entremezclada con la concepción de lo público, que parece
deslizar su significado y ya no se agota en su identificación tradicional con
lo estatal, sino que tiende a incorporar elementos de participación y de
gestión de distintos actores. Lo público, entonces, comprendido como lo colectivo: lo que es de
interés o de utilidad común; lo manifiesto: lo que es visible y no es hecho en
secreto, y por último es entendido como lo abierto: lo que es de uso común y
accesible a todos. (Rabotnikof, 1993). Desde esta perspectiva se propende
erradicar el ímpetu del Estado que le determina decisiones tomadas a puerta
cerrada, y permite ver en las políticas públicas la puerta a la participación.
La participación:
La participación política se constituye en un elemento fundamental al
momento de formular y analizar las políticas públicas de seguridad, puesto que
sólo mediante la participación de las comunidades afectadas por un problema o
necesidad determinada, se contribuirá a garantizar una mejor solución al
problema.
Sin embargo, determinar cómo se da esa participación y en qué momento,
no ha sido una tarea fácil en la cual ya se haya establecido un consenso; por
ejemplo, de acuerdo al modelo secuencial o clásico de políticas públicas, se
afirma que en el ciclo de políticas públicas (Ver Figura 1), conformado por la
definición o intervención en el surgimiento del problema y construcción de agenda,
la formulación o diseño de la política pública, la implementación y la
evaluación, la participación de los ciudadanos varia de una etapa a otra, tal
como lo explica la profesora Luisa Fernanda Cano Blandón.
Cano, afirma que es en la primera etapa en la cual “los actores sociales
tienen mayores oportunidades de intervenir” (2008: 158), esta etapa está
relacionada con las representaciones y la forma como los actores
gubernamentales y no gubernamentales tematizan la situación problemática o de
necesidad.
La segunda etapa, la de diseño de la política pública, se le ha asignado
tradicionalmente a técnicos de las políticas públicas y la intervención de
actores sociales ha sido reducida, argumentando que aquí lo que se fijan son
las bases técnicas y jurídicas sobre los objetivos y modalidades de acción de
la política pública, y especialmente predominan “los cálculos de costo-Beneficio”.
Los responsables de diseñar la política pública, suelen depender de los
regímenes nacionales y de lo formal o no de la política pública, por ejemplo, una
política pública consignada en una ley, implica mayor formalidad y en su elaboración
hay unos procesos preestablecidos donde la participación es casi que nula; no
obstante, esto no excluye la existencia de políticas públicas que en la fase de
diseño involucren a las comunidades implicadas, lo cual debería ser el ideal,
porque suele suceder que se permite la participación de la sociedad en la
definición del problema, pero no en las demás etapas y se termina por formular
políticas públicas que pocos efectos positivos tienen sobre la mitigación o
eliminación del problema o necesidad.
De allí que estudiosos de las políticas públicas como André Nöel Roth (2008:77),
afirman que generalmente los procesos de implementación y formulación de
política públicas han sido “top-down”
de arriba hacia abajo, y en búsqueda de mayor participación y efectividad de
las políticas públicas se han preferido que estos procesos sean “bottom-up” de abajo hacia arriba.
La etapa de implementación de la política pública se define como “el
conjunto de procesos que, tras la fase de programación o diseño, tienden a la
realización concreta de los objetivos de una política pública, es decir, se
trata de la ejecución o aplicación de lo planeado” (Cano, 2008: 158), esta
etapa está dirigida, generalmente, a los actores externos de las
administraciones gubernamentales, y ofrece herramientas de participación
ciudadana tales como: la co-gestión y el monitorio y la fiscalización del
desarrollo de la política pública.
La última etapa, la evaluación de la política pública, implica analizar
los efectos que tuvo el diseño y la implementación de esa política, en últimas,
se trata de contrastar los efectos que tuvo la intervención del Estado. En esta
etapa la participación ciudadana depende del tipo de política pública que se
esté estudiando, puesto que hay algunas que requieren tal grado de tecnicidad
que en su evaluación la participación ciudadana, sólo es un sofisma que se
limita a escuchar los resultados dados por parte de los gobernantes y sus
equipos de trabajo.
Figura 1:
Fuente:
Elaboración propia, a partir de los planteamientos de André -Noël Roth
Con todo esto tenemos que la participación en políticas
públicas devela la importancia de la inclusión de distintos actores al proceso
democrático, sus opiniones, sus intereses, ya que “una
deliberación mucho más amplia garantiza una mejor construcción del problema” (Cuervo, 2007:155) y es fundamental en políticas públicas,
partir de conocimientos precisos y sólidos de lo que es el problema, para que
la política sea más precisa en la resolución de éste. Es pues, la importancia de la
deliberación de parte de los actores políticos, sociales e institucionales, lo
que resaltan algunos autores como necesaria para mejorar el proceso
democrático, así se generan diagnósticos más
acertados sobre los problemas de inseguridad a través de los afectados, quiénes
mejor para
expresar lo que les es problemático y mejorar las distintas interpretaciones
que quienes padecen el problema.
Pero cabe la pregunta ¿están preparados estos actores para
un proceso participativo y de deliberación? Es a través de la respuesta a esta
pregunta que se relacionan los conceptos de seguridad humana y de políticas
públicas.
Para finalizar: relaciones entre conceptos
Ambos conceptos han partido de una crítica al Estado y si bien son
concebidos a través de distintos postulados, van encaminados a la ampliación de
concepciones como la seguridad llevándola a los individuos, y la participación
en políticas llevándola a distintos actores.
Las relaciones entre uno y otro concepto se pueden expresar desde los
principios del empoderamiento por el lado de la seguridad humana y la
importancia de la participación y la deliberación en el caso de las políticas públicas
(Ver figura 1). Ambos plantean
el protagonismo del ser humano y es el empoderamiento el que busca la
potencialización de sus capacidades, siendo ésta la respuesta a la pregunta
recién formulada, la preparación y la capacitación de actores sociales en políticas
públicas de seguridad puede partir de la base del conocimiento que tienen estas
mismas comunidades de sus territorios y de los factores de riesgo que poseen
frente al tema de la seguridad, es esto lo que se busca potencializar para que
aquellos que integren la deliberación frente a una política de seguridad puedan
contar con las herramientas suficientes para entender los problemas y poder
postular las posibles soluciones, es decir, el empoderamiento, según lo
expuesto de la seguridad humana permite que la participación en políticas públicas
de seguridad sea más efectiva, les permite participar en el diseño y ejecución
de las políticas que posibiliten las soluciones necesarias para su seguridad
integral.
Figura 2: puntos de encuentro entre seguridad
humana y políticas públicas.
Fuente: Elaboración propia
Vemos otra relación referida a los análisis críticos que a través del
foco de la seguridad humana se pueden hacer a las distintas acciones que desde el
Estado se desarrollan en torno al tema de la seguridad, “la seguridad humana actúa como un referente que
coloca al Estado ante el escrutinio crítico, que permite juzgar sus políticas,
sus capacidades, sus relaciones con los ciudadanos e incluso su legitimidad”
(Pérez de Armiñon, 2007: 68) y se puede completar con el análisis desde los
postulados ya planteados de políticas públicas. Así las cosas, a partir de la
riqueza de ambos conceptos y de los análisis que emanan de estos se puede
enriquecer la mirada a las políticas públicas de seguridad.
En cuanto a la participación es posible afirmar que ésta se constituye
en un elemento fundamental al momento de formular y analizar las políticas
públicas con un enfoque de seguridad humana, ya que mediante la participación
de las comunidades afectadas por un problema o necesidad determinada,
contribuirán las políticas públicas a garantizar la seguridad humana de la
población.
Conclusión
En síntesis, una elaboración y análisis de políticas públicas que
incluya y permita la participación de todos los actores afectados por un
problema, y que se centre en la garantía de la seguridad humana de los
individuos, en la cual se debe procurar el empoderamiento de los ciudadanos y
posteriormente su participación en todo el proceso de política pública,
permitirá dotar a las políticas públicas de una mayor eficacia e incidencia en
las transformaciones sociales requeridas.
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Fecha de consulta: abril de 2012
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sobre políticas públicas. Bogotá, Universidad Externado de Colombia.
Roth,
André-Noël. (2008, julio-diciembre). Perspectivas teóricas para el análisis de
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Antioquia. Pp. 67-91
Salazar,
Carlos. (1995). Las políticas públicas. En: Colección jurídicas, Profesores No
19. Medellín.
[1] Trabajo preparado como ponencia para el Coloquio
"Conflicto, Violencia Urbana y Seguridad Humana" organizado por el
Semillero de Investigación del Observatorio de Seguridad Humana de
Medellín. Medellín, 16 de Agosto de 2012. Correo electrónico semillero: semilleroobshm@gmail.com
[2] El profesor Roth, recuerda que ésta actividad fue denominada por Popper
como falsación o falseamiento. (2008: 72)
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